制度创新 完善现代治理

原标题：制度创新，完善现代治理——党的十八大以来全面深化改革观察之二

　　金秋来临，《北京市实施<居住证暂行条例>办法》于10月正式落地。按照规定，在京居住6个月以上且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民，可以申请领取居住证，符合条件者还可参与积分落户。

　　以“居住证”促进基本公共服务均等化，通过“积分落户”打开更公平通道，让外来人口享受到更多基本公共服务，北京户籍制度改革的大动作，点燃了无数“北漂族”奋斗的梦想，也体现了国家逐步推进公共服务均等化的努力，成为这一轮全面深化改革制度创新的生动缩影。

　　“要把制度建设摆在突出位置”“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”“把制度创新作为核心任务”……党的十八届三中全会以来，聆听全面深化改革激荡的变革之声，“制度”堪称最响亮的音符。

　　“制度设计”“制度建设”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度衔接”……学习习近平总书记在各个场合的重要讲话，梳理中央全面深化改革领导小组成立以来历次会议的内容，“制度”从未像今天一样，成为全面深化改革的关键词；“制度创新”也从未像今天一样，成为牵动改革的牛鼻子。

　　在传承中超越

　　——推动各方面制度的成熟定型，保障了公众利益，增强群众获得感；激活了改革动力，增强群众存在感；提升了治理能力，增强群众安全感

　　一部中国改革史，也是一部制度变迁史。

　　早在1992年，邓小平就曾指出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”由此，中国的改革从初步探索和局部试验阶段，走向以建立社会主义市场经济体制为核心的全面探索阶段。

　　党的十八大以来，习近平总书记强调，“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”今天中国的改革，已经进入以强化制度建设为核心的全面深化改革阶段。

　　“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，这是党的十八届三中全会设定的改革目标。“制度体系”“制度定型”，党的文献中首次出现的概念，让世界看到新一轮改革的制度取向。

　　三年来，改革既取势、也取实，“制度创新”始终聚焦重要领域和关键环节，“抓大不放小”，密集推出了一系列宏观方案和细化规定。细览中央深改组审议的文件，既包括国资国企改革、财税体制改革、价格机制改革等重大举措，也包括足球改革方案、建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度等具体安排，还包括自贸试验区、司法体制改革等试点方案。相关意见甫一通过，配套措施就紧跟出台。点面结合、统筹兼顾，成熟一项推进一项，避免了“胡子眉毛一把抓”，促动制度建设形成整体合力。

　　三年来，改革站位高、察大势，“制度创新”始终注重顶层设计和配套衔接，综合部署“弹钢琴”，使一系列制度体系愈加成熟定型。改革不是单个领域体制的调整和修补，而是各方面体制与制度的创新；不是某个领域体制改革的单向推进，而是各领域、各层次的系统推进；不是止步于改革体制机制，而是要着眼于制度聚合与集成，形成总体性的制度成果和制度文明。截至目前，中央深改组累计召开27次会议，审议通过了近190份规则、方案、意见，涉及经济、政治、文化、社会、生态、党建、法治等多个领域，尽管内容各有侧重，但均着眼于织密制度之网，为改革搭建起制度框架。

　　这一轮改革为什么要特别重视制度抓手？为什么要特别强调“制度创新”？因为今天的中国，经济发展进入了新阶段，高增长阶段已经过去，进入了中高速增长阶段。在这样一个阶段，制度创新的作用更加凸显。无论是规范市场竞争，还是维护公平正义，都需要一套更加完整的制度。换句话说，要用制度建设巩固改革开放的成果，也要用制度建设发掘进一步改革的动力。各个领域的“制度成长”和“制度创新”，必须始终把握人民利益这个出发点和落脚点，通过制度保障人民参与改革发展进程、共享改革发展成果，才能最大限度地保障改革动力。

　　这三年，制度创新释放出实实在在的红利，让群众收获“获得感”。户籍制度改革有序推进，一部分由于各种原因无法落户者实现了最基本的权利；新医改迈向纵深，进一步扩大了保障范围，减轻了看病负担；生态文明体制改革实字当头，环境监测、环保督察大大强化，天更蓝了、水更清了……新的制度，更加注重个体的幸福指数，使更多普通人从变化中对比今昔、增强信心。

　　这三年，制度创新激发人民中蕴藏的改革伟力，让群众找到“存在感”。商事制度改革，变“先证后照”为“先照后证”，极大激发了创新创业的热情；“负面清单制度”带来的理念变革，进一步激活了市场竞争；富有含金量的简政放权，为小微企业松绑，减少了交易成本……新的制度，更加尊重群众的主体性，激发出群众中的潜力与活力。

　　这三年，制度创新聚焦社会治理薄弱环节，让群众葆有“安全感”。司法体制改革瞄准制约司法能力、影响司法公信的环节发力，老百姓打官司更省心也更放心；公安执法程序与机制进一步规范，连查验身份证这样的细节都有了明文规定；社保与养老制度改革剑指公平性，企业退休职工的权益得到更充分保障……新的制度，更加维护社会公平正义，夯实了群众对未来的清晰预期。

　　“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利”，“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。

　　面对全面深化改革这张时代大考卷，按照习近平总书记的要求，不畏险阻、攻坚克难，以制度建设巩固改革开放的成果，激发中国社会活力，增进全体人民福祉，这是全面深化改革不遗余力推进制度创新的深层逻辑。

　　以法治促改革

　　——“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。以制度为保障，让法治与改革相得益彰，成为十八大以来改革“制度超越”的重点

　　2014年10月23日，一个法律人在微博上贴出一首诗：“从来治国凭圭臬，毕竟安邦靠准绳。神州金秋有盛会，重开法治又一春。”“盛会”，正是指当天闭幕的十八届四中全会。

　　这是党的历史上，第一次以法治为主题的中央全会，其中最引人注目的，是法治与改革的关系表述。习近平总书记形象地指出，党的十八届四中全会全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会全面深化改革的决定，形成了“姊妹篇”；而改革和法治，正是车之两轮、鸟之双翼，共同推进事业滚滚向前。以制度为保障，让法治与改革相得益彰，成为党的十八大以来改革获得“制度超越”的重点。

　　正如观察家所言，今天改革要解决的问题，难度要超过此前30多年的改革。如果说当年的改革是先“破”后“立”，今天，面对错综复杂的利益格局、多元多变的价值理念，改革必须边“破”边“立”。

　　“深水区”的艰巨任务，呼唤更成熟稳健的改革。2014年，中央深改组第二次全体会议首次提出“凡属重大改革都要于法有据”。这一重要论断，鲜明指出了“改革”与“法治”辩证统一，使推进全面深化改革从一开始就纳入法治化轨道。“运用法治思维和法治方式推进改革”，在实践中不断诠释着改革和法治的关系。

　　法治解决了“轨道”问题，确保改革稳健。2014年3月，十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定，“税收法定”正式确立。人们至今印象深刻：党的十八届五中全会宣布全面放开“二孩”后，这项政策并没有立即付诸实施，而是等待人口与计划生育法及相关法规的修订完成。可以说，身处全面依法治国的宏阔背景，无论是试点创新还是制度突破，彰显法治精神、获得法律授权、遵循法定程序成为改革的大前提。“于法有据”，既以法律为改革者撑腰，也防止“乱改”损害群众利益。

　　法治回应了“动力”问题，打破改革羁绊。2015年，全国人大常委会授权国务院在33个县市区进行“三块地”改革试点，暂停实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关条款。有法律学者评价：“改革不合理的制度，往往可能产生‘违法改革’的纠结。”以制度创新破除制度限制，才能让改革既突破固有的限制，又实现持续的创新，避免出现“不改”的不担当，让改革蹄疾步稳、行稳致远。

　　法治解决了“保障”问题，固化改革成果。简政放权的政府改革日渐深入，无论是行政审批权的下放，还是政府职能的调整，都需要以法的形式固定下来；“新四化”同步推进，农业现代化与城镇化过程中的土地问题，信息化过程中的隐私权与知识产权问题，无不需要法治定规矩、划边界；党的群众路线教育实践活动形成20多项制度成果，从厉行节约到党内监督，成为法治建设的重要补充。以法治固化改革成果，才能避免出现“拉抽屉”“翻烧饼”，持续释放出惠及民生的改革红利。

　　党的十八届四中全会闭幕4天后，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出，要把全会提出的190项对依法治国具有重要意义的改革举措，纳入改革任务总台账，一体部署、一体落实、一体督办。这样一个细节也说明，法治本身就是制度改革的重要内容。全面深化改革中，法治与改革相得益彰，形成“改革发展稳定”的铁三角，让全面深化改革踏准“促进社会公平正义、增进人民福祉”这个最根本的出发点和落脚点。

　　靠制度定边界

　　——“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”。以制度划定边界，让市场与政府各归其位，成为党的十八大以来改革“制度超越”的关键

　　这是一份沉甸甸的成绩单。

　　截至今年5月，全国取消和下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%，废止规范性文件11073个，非行政许可审批彻底终结。

　　从简政放权，到“三去一降一补”；从调节收入分配，到民营经济进入特许经营领域，“两只手”的密切协同、深入联动，回答着党的十八届三中全会的要求——“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

　　纵观国际经验，那些跌入“中等收入陷阱”的国家，共同的一点是市场失灵、政府和市场关系紊乱。正因此，习近平总书记指出：“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。”以制度划定边界，让市场与政府各归其位，成为党的十八大以来制度创新的关键。

　　在简政放权、转变职能中破题，让政府在经济发展过程中发挥“更好”而非“更多”作用，营造公平竞争的市场环境；在深化农村改革中突围，在农村集体土地所有权和农户土地承包权“两权分离”的基础上，加入农村土地经营权构成“三权分离”；在商事制度改革中发力，从“零门槛”办公司到推行“三证合一”，市场主体快速增长，巿场活力大大增加……打造政府与市场的良性关系，就是以制度厘清二者边界，管住政府、激活市场。

　　价格机制是市场机制的核心，降低电价、降低征信服务收费、落实收费目录清单……2015年10月15日，推进价格机制改革的意见正式发布，有了改革时间表、路线图，贯彻着让企业做得了主、让市场说了算的原则。国有企业是国之重器，党的十八大以来，从高管薪酬改革到加强国企党建，从推进混合所有制改革到加快战略性重组，不断夯实国有企业这一社会主义公平正义、共同富裕的经济基础，新一轮国有企业改革中，一系列改革让更多人分享国企发展的红利。

　　“放权市场”的制度创新，激发的是市场的活力。三年来，从土地流转改革到行政审批制度改革，从财税体制改革到国有企业改革，从收入分配制度改革到社会保障制度改革……种种制度安排密集布局，有的侧重于发挥市场决定性作用，有的强调更好地发挥政府作用，更多的则体现于处理好两者之间的关系，最终搭建起规范市场与政府行为的立体体系。

　　“政府限权”的制度创新，规范的是政府的作用。“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”。改革的目标不是小政府、大市场，而是有为政府、有效市场。政府不是不作为，而是更好发挥政府作用。厘清市场与政府的关系，政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么；给出“负面清单”，明确企业不该干什么；理出“责任清单”，明确政府怎么管市场……“三张清单”，写清政府与市场的关系，成为社会主义市场经济制度建设的方向所在。

　　有外国学者评价，中国的制度“结合了市场的灵活性与政府的控制力”，有着极大的成长空间。可以说，这正是我们制度的比较优势之所在。在此基础上的制度创新，有力推动着社会主义制度的自我完善，更是人类制度文明的全新探索。

　　从试点推全局

　　——“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法”。以试点“识水性”，让点与面结合起来，成为党的十八大以来改革“制度超越”的路径

　　全面深化改革之风，吹活了上海自贸区这池春水。

　　第一家专业再保险经纪公司、第一家合资道路运输公司、第一家独资游艇设计公司、第一家独资国际船舶管理公司、第一家独资医疗机构等……自2013年9月上海自贸区挂牌成立，一系列“第一”纷纷落户。外媒称，这是上海继浦东开发开放之后又一次巨大的发展机遇。

　　“要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度”，这是习近平总书记对上海自贸区更深层的期待。从投资管理到贸易监管、金融创新，上海自贸区已有35项制度在全国复制推广，而自贸区也成为开放新格局中的重要棋子。

　　“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。”习近平总书记在中央深改组会议上这样强调。以试点“识水性”，让点与面结合起来，成为党的十八大以来改革“制度创新”的路径。

　　从试点开始的“制度创新”，确保了改革的稳定性。有人说，中国内部不同区域，发展阶段“相差超过一百年”。这样的情况，让改革的推进尤须如“烹小鲜”一样精细。户籍制度改革，从中小城镇开始，推及全国多地，最后“包抄”特大型中心城市；医疗体制改革，从公立医院改革入手，从医保体制改革破题，最终形成医疗、医保、医药“三医联动”……这样的路线图，让改革在有序、稳定的轨道上推进，防止激进的“休克疗法”损害公众利益。

　　从试点开始的“制度创新”，确保了改革的操作性。以司法体制改革为例，先在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等6个省市试点，试点面不断扩大，最终将在全国范围展开。同时，中央深改组在27次会议中有19次涉及司法改革的部署和贯彻，并发布了司法改革实施方案，保证了改革由点到面的推进。在探索中突围——形成可复制的经验——上升为制度成果——最终大范围铺开，这样的链条，降低了风险成本，让改革蹄疾步稳向前推进。

　改革行至中流、挺进深水区，最考验的是“识水性”。今天，“摸着石头过河”的改革逻辑并未过时，但注重协调和精准的顶层设计愈发清晰。全面深化改革的近三年时间里，在顶层推动与基层探索的互动中，一项项争论许久、充满风险阻力的改革，得以告别停滞、重新出发；一个个多年难有突破、实质进展缓慢的创新，得以冲破藩篱、形成机制。

　　几十年前，英国历史学家汤因比就曾预测：中国可能“有意识地、有节制地融合”中国与其他文明的长处，“其结果可能为人类文明提供一个全新的文化起点”。

　　纵观世界历史，真正强大的国家，无一不是制度文明的集大成者。60多年社会主义实践，前半程我们建立了社会主义制度，在这个制度基础上进行了改革；后半程就是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。

　　“只有顺应变革，与时俱进，才能永葆生机”，习近平主席在G20杭州峰会上的闭幕辞，道出了中国人对改革创新的理解，也道出了全球治理机制变革的方向。让全面深化改革与制度创新相辅相成，我们一定能够用制度护卫13亿人民的美好未来，为人类贡献更有价值的中国方案。（记者范正伟、李浩燃、张铁）